Ceny w zamówieniach publicznych a korzyści dla zamawiającego i wykonawcy

Art. 91 ust. 2¹ PZP wskazuje, że Zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ). W praktyce jednak w większości przypadków to właśnie oferty z najniższą ceną wygrywają przetargi. Instytucje publiczne bardzo rzadko wykorzystują ustawową możliwość, by w SIWZ uwzględnić inne kryteria, takie jak jakość czy termin realizowanych zadań, nie mówiąc już o stosowanych technologiach. Proceder ten jest często umacniany przez wytyczne organów kontroli zamówień publicznych, które zwyczajowo szczegółowo analizują wybór oferenta proponującego w postępowaniu cenę inną niż najniższa. Na rynku wartym rocznie około 144 mld zł², co stanowi 40% wszystkich zamówień w Polsce - praktyka taka ma istotny wpływ na utrwalanie złych wzorców i wypychanie najlepszych przedsiębiorstw z rynku.

Na kryterium wyboru wg najniższej ceny często narzekają sami Zamawiający, którzy zauważają problem konieczności współpracy z mniej doświadczonym czy rzetelnym wykonawcą, który zaoferował niższą - a czasem wręcz nierealną - cenę. Za rezygnacją z dyktatu najniższej ceny opowiadają się także zrzeszenia przedsiębiorców: PKPP Lewiatan, Polska Izba Gospodarcza Czystości (PIGC), Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (PIIT) czy Polski Związek Pracodawców Budownictwa (PZPB).

Przedsiębiorcy jednogłośnie wskazują, że wybór oferty wyłącznie w oparciu o najniższą cenę często kończy się kosztownie dla zamawiającego. Brak realizacji zamówień publicznych na czas doprowadza do szkód dla samego Państwa - instytucje publiczne pozostają z zamówieniami, które muszą niejednokrotnie dokończyć z innym wykonawcą - za wygórowaną cenę ze względu na presję czasu. Jest to szczególnie dramatyczne w skutkach w przypadku używania dotacji unijnych, ponieważ zamawiający nie można ich rozliczyć po upływie określonego terminu. Kluczowe staje się zatem precyzyjniejsze określanie w SIWZ kryteriów wyboru oferty nie tylko w oparciu o cenę, ale także inne czynniki istotne dla realizacji zamówienia publicznego - co powinno w długim terminie kształtować dobre praktyki na rynku zamówień publicznych.

Obecna praktyka realizacji zamówień publicznych utrwala złe procedury i obniża konkurencyjność przedsiębiorstw. Skutki dla gospodarki są niebagatelne: upadłości firm, wzrost bezrobocia i szarej strefy na rynku pracy skutkują widocznym spowolnieniem gospodarczym w Polsce. Dlatego konieczne jest stosowanie narzędzi jakie już dziś daje ustawa PZP i nie ograniczanie kryteriów wyboru ofert tylko do ceny, co pozwoli na uzdrowienie systemu świadczenia usług na rzecz sektora publicznego, a tym samym z pewnością przyniesie zauważalny wzrost zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw. Należy pamiętać, że zamówienia publiczne to aż 40% wszystkich kontraktów na polskim rynku - mają one więc istotny wpływ na wiele segmentów gospodarki, podkreśla Marek Kowalski, prezes Polskiej Izby Gospodarczej Czystości oraz członek rady głównej PKPP Lewiatan.

Określenie "rażąco niskiej ceny" w ustawie o zamówieniach publicznych nie rozwiąże problemów złych praktyk od lat zauważanych na rynku. Należy podkreślić, że kraje Unii Europejskiej nie stosują takich ustawowych wytycznych odnośnie ceny. Naśladując sprawdzone, zagraniczne rozwiązania powinniśmy powrócić do zapisu instrukcyjnego, który zobowiązywałby Prezesa UZP do tworzenia dobrych praktyk, a także upowszechniania ich w praktyce.

Właściwe - i zgodne z intencją ustawodawcy - stosowanie art. 91 ust. 2 PZP - czyli uwzględnienie dodatkowych kryteriów wyboru oferenta w SIWZ - jest kluczowe w obliczu kolejnych, planowanych inwestycji. Dzięki temu zapewnimy nie tylko wybór rzeczywiście najlepszego wykonawcy, ale wzrośnie także bezpieczeństwo pracy - co na tak trudnym rynku i przy lawinowo rosnącym bezrobociu - ma zasadnicze znaczenie, komentuje Grzegorz Lang, ekspert PKPP Lewiatan.

Postulujemy odejście od stosowania ceny jako jedynego kryterium wyboru. Praktyka taka sprawia, że niejednokrotnie bardzo złożone usługi świadczą firmy, które nie mają odpowiedniego doświadczenia lub przygotowania, mówi Wacław Iszkowski, prezes PIIT.

Dotychczasowe bariery w sektorze zamówień publicznych - ograniczające nie tylko rozwój przedsiębiorczości, ale wpływające także na jakość i warunki zatrudnienia pracowników w wielu branżach - zminimalizować może jedynie jak najszybsze wdrożenie zapisów art. 91 ust. 2 PZP w praktykę wszystkich realizowanych procedur przetargowych i nie ograniczanie katalogu kryteriów wyboru wykonawcy tylko do ceny. W tym zakresie pomocne byłoby opracowanie narzędzi dla zamawiających, przykładowo wzorów SIWZ.

Tego typu zmiany wielokrotnie zgłaszał Poseł Adam Szejnfeld - przewodniczący sejmowej komisji "Przyjazne Państwo". Jeszcze w 2011 roku Poseł Adam Szejnfeld zaproponował nowelizację przepisów prawa zamówień publicznych, by w przyszłości nie tylko cena, ale przede wszystkim jakość oferowanego towaru lub usługi decydowała o wyborze oferenta (wykonawcy) w przetargach publicznych. Według Posła Adama Szejnfelda stosowanie wyłącznie kryterium ceny przy nabywaniu zamówień publicznych prowadzi w wielu przypadkach do ponoszenia znacznie wyższych kosztów eksploatacji i użytkowania przedmiotu zamówienia oraz obniżenia jakości świadczenia.

Stosowanie kryterium ceny, jako jedynego decydującego o wyborze oferenta, gdy jednocześnie pomija się albo minimalizuje inne kryteria, takie jak w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, rękojmia i gwarancje, czy termin wykonania zamówienia, eliminuje często z rynku oferty, które przy niewiele wyższej cenie charakteryzują się jednocześnie zdecydowanie wyższą jakością. Istotą dobrze funkcjonującej gospodarki nie są przepisy sztywne a elastyczne - takie, które w każdej sytuacji umożliwiają wybranie najkorzystniejszej oferty. Elastyczność taka jest szczególnie ważna na obszarze inwestycji infrastrukturalnych tak ważnych dla rozwoju naszego kraju, skonkludował Adam Szejnfeld.³

Zmiany proponowane przez przedsiębiorców i posła Szejnfelda zauważa też Urząd Zamówień Publicznych. W raporcie PARP "Nowe podejście do zamówień publicznych"⁴ - opracowanym we współpracy z UZP - wskazuje się, że "dobierając kryteria oceny ofert należy brać pod uwagę również inne czynniki związane z przedmiotem zamówienia, takie jak np. jego jakość, oddziaływanie na środowisko, funkcjonalność, uwzględniając przy tym cały cykl życia produktu, a więc m.in. koszt eksploatacji i utylizacji. Należy zatem wybierać oferty ekonomicznie najkorzystniejsze. Kryterium ceny z natury swej preferuje oferty jak najtańsze, nie oznacza to jednak, że będą to oferty najlepsze." Istotna część raportu poświęcona jest także innowacyjności w zamówieniach publicznych.

"Najlepszym rozwiązaniem w przypadku zamówień innowacyjnych będzie konstruowanie warunków przedmiotowych, jak i kryteriów wyboru najlepszej oferty uwzględniających wskaźnik korzyści value for money, który zostanie osiągnięty wtedy, kiedy osiągniemy możliwie maksymalne korzyści w warunkach posiadanych zasobów i możliwości.”³

Innowacyjność gospodarki coraz częściej jest kluczowym aspektem wytycznych europejskich oraz polskich. Jej znaczenie podkreśla także prof. Jerzy Buzek, Poseł do Parlamentu Europejskiego, były przewodniczący Parlamentu Europejskiego: "Recesja rozpoczyna się od spadku popytu, co obserwujemy nie tylko w Europie. Receptą na taką sytuację są innowacje: nowe pomysły, nowe produkty i nowy sposób ich produkowania Do tej pory Europa, w tym także Polska, nie zdawała sobie sprawy z konieczności ciągłego wdrażania do przemysłu innowacyjnych, często bardzo odważnych pomysłów. Na szczęście wszystko zaczyna się zmieniać".⁵

Pozostaje zatem pytanie: kiedy zostaną wdrożone konieczne zmiany w praktyce zamówień publicznych i stosowanie zapisów art. 91 ust. 2 PZP w ramach realizowanych procedur przetargowych, a tym samym nie ograniczanie katalogu kryteriów wyboru wykonawcy tylko do ceny? Jeśli wszyscy uczestnicy tego sektora zauważają i oczekują takich zmian, powinny one zacząć obowiązywać jak najszybciej!

Akty prawne

• Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, Nr 161, poz. 1078 i Nr 182, poz. 1228, z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 28, poz 143, Nr 87, poz. 484, Nr 234, poz. 1386, Nr 240, poz. 1429, z 2012 r. poz. 769 i 1101) - tekst ujednolicony przez Urząd Zamówień Publicznych
• Akty wykonawcze do Ustawy Prawo zamówień publicznych
• Regulacje UE

¹ Art. 91.
1. Zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
2. Kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis oraz termin wykonania zamówienia.
² Wartość polskiego rynku zamówień publicznych, Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2011 roku
³ Źródło: http://www.szejnfeld.pl/index.php/komunikaty/co-kupic-co-zamowic-najtansze-czy-najlepsze/
⁴ Raport PARP i UZP „Nowe podejście do zamówień publicznych - wybrane zagadnienia” opracowany w latach 2010-2011, współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, str. 21, 65, 73, http://www.parp.gov.pl/index/more/24859
⁵ Źródło: http://www.dziennikzachodni.pl/artykul/655241,gliwice-jak-sobie-radzic-ze-swiatowym-kryzysem-buzek-czas,id,t.html?cookie=1 / http://www.pi.gov.pl/PARP/chapter_86197.asp?soid=389665A6B72746A7B0186C337F014A7D

źródło: Lewiatan, Polska Izba Gospodarcza Czystości
zdjęcie: iStock